U schyłku lat osiemdziesiątych XX wieku, po obaleniu systemu komunistycznego, w celu decentralizacji władzy w Polsce zaplanowano szereg reform ustroju administracyjnego państwa, z których najważniejszą stało się utworzenie w 1990 roku samorządów gminnych. Kolejnym etapem reformy miało być wprowadzenie drugiego, obok gmin, szczebla samorządu lokalnego – powiatów (tzw. reforma powiatowa). Powiaty jako jednostki administracyjne mają w naszym kraju wielowiekową tradycję. Ich przywrócenie wydawało się logiczną konsekwencją utworzenia samorządowych gmin. Jednak sytuacja polityczna w ówczesnej Polsce nie była stabilna. Zmieniały się rządy i zmieniał się stosunek rządzących3 do zaplanowanych reform. Podstawowym ich skutkiem miała być przecież decentralizacja władzy, a więc przekazanie części kompetencji i uprawnień, pozostających dotychczas w gestii administracji rządowej, samorządom niższego szczebla. Tymczasem, niezależnie od wcześniejszych deklaracji, przejmując władzę, mało kto chciał myśleć o dzieleniu się nią.